II.ÚS 873/25 #1

Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Pavla Šámala (soudce zpravodaje) a soudců Jaromíra Jirsy a Jiřího Přibáně o ústavní stížnosti stěžovatelů Mykoly Čerevky a Denisy Čerevkové, zastoupených Mgr. Lukášem Wimětalem, advokátem, sídlem Údolní 388/8, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. ledna 2025 č. j. 5 As 191/2024-33 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. června 2024 č. j. 29 A 29/2022-161, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Magistrátu města Brna, sídlem Malinovského náměstí 624/3, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

Odůvodnění

I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatelé se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí pro tvrzené porušení čl. 10 odst. 2, čl. 11 odst. 1, čl. 35 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

2. Z ústavní stížnosti a doručených písemností se podává, že stěžovatelé od roku 2008 disponují souhlasem se stavebními úpravami své stavby v chatové oblasti na území B. Namísto ohlášené změny však původní objekt zbourali a na témže pozemku o 23 metrů dále vybudovali novostavbu. Vedlejší účastník poté rozhodnutím ze dne 17. 12. 2021 č. j. MMB/0647932/2021 rozhodl o zamítnutí žádosti stěžovatelů o dodatečné povolení této stavby s tím, že odporuje územnímu plánu, který v dané lokalitě umožňuje buď pouhé rekonstrukce stávajících objektů, nebo novostavby, ale ty jen do zastavěné plochy 25 m2, což nový objekt nesplňuje.

3. Žalobu stěžovatelů poté napadeným rozsudkem zamítl Krajský soud v Brně. Nejvyšší správní soud pak zamítl svým napadeným rozsudkem také kasační stížnost stěžovatelů. Podle správních soudů stavba nebyla dodatečně povolena, protože značně přesahuje maximální zastavěnou plochu stanovenou územním plánem (z roku 2004) pro novostavby, a proto se stěžovatelé nyní snaží tvrdit, že jde o rekonstrukci. Správní soudy vyšly při výkladu pojmu "rekonstrukce" z pojmu "stavební úpravy" podle § 2 odst. 5 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), kterými se myslí změna dokončené stavby při zachování vnějších ohraničení stavby. V nynější věci přitom nejde ani o stejné umístění objektu. Nejvyšší správní soud i Nejvyšší soud obdobně setrvale judikují, že není-li již patrné dispoziční řešení prvního nadzemního podlaží, je nepochybné, že původní stavba zanikla. Výstavba nového objektu na jiném místě nesplňuje definici rekonstrukce při sebeširším chápání tohoto pojmu.

4. Dotčený územní plán explicitně rozlišuje rekonstrukci stávajících staveb a vybudování staveb nových. Požadavek maximální zastavěné plochy se logicky neuplatní u staveb postavených před účinností územního plánu. Taková právní úprava není nepřiměřená ani diskriminační; každý, kdo hodlá realizovat v tomto místě novostavbu, musí dodržovat stejné podmínky. Zpřísnění podmínek výstavby plynutím času je racionální řešení v oblasti územního plánování. Námitka rozporu nepovolení stavby s právem stěžovatelů na příznivé životní prostředí je v řízení o kasační stížnosti nepřípustná, protože ji stěžovatelé uplatnili poprvé až v kasační stížnosti. Správní orgány nebyly povinny se zabývat souladem stavby s veřejným zájmem, protože pro zamítnutí žádosti o dodatečné povolení postačí nesoulad s územně plánovací dokumentací bez dalšího. Soulad s veřejným zájmem nadto musí prokázat stavebník; dodatečné povolení stavby je institutem výjimečným. Relevantní není, zda stěžovatelé postavili stavbu tzv. načerno úmyslně či nikoli, ostatně úmysl se nevyžaduje ani u přestupku za takové jednání.


II.
Argumentace stěžovatelů

5. Stěžovatelé trvají na tom, že provedli pouze rekonstrukci stavby, a proto na ni nelze klást stejné požadavky jako na novostavbu. Stěžovatelé objasňují, že při přestavbě zjistili, že původní stavba je postavená ze starých akumulátorů. Protože v objektu hodlali trávit čas s dětmi, museli původní objekt zbourat a postavit jej jinde ("mírně posunout"), aby se vyhnuli působení toxických látek. Je přitom třeba rozlišovat mezi stavebními postupy a územním plánováním při výkladu pojmů užitých v právní úpravě. Správní soudy a správní orgány se proto měly zaměřit na výsledek, cíl rekonstrukce, nikoli postup. Je lhostejné, zda stěžovatelé opraví původní objekt, nebo vybudují nový, který odpovídá tomu starému. Výsledek je u obojího stejný, protože se stávající objekt nahradí.

6. Závěry správních soudů jsou tedy diskriminační; oproti vlastníkům jiných nemovitých věcí v okolí jsou v horší pozici, protože nemohou svůj objekt rekonstruovat. V okolí je přitom skutečně mnoho staveb, které limit zastavěné plochy překračují. Správní soudy rovněž neposoudily proporcionalitu zásahu do práva stěžovatelů na ochranu vlastnictví. Neobstojí přitom tvrzení, že veřejným zájmem se správní orgány nebyly povinny zabývat, postačil-li rozpor s územním plánem. Veřejný zájem je třeba s vlastnickým právem poměřovat vždy, jde-li o zásah do tohoto práva. Správní soudy se také nezabývaly námitkou rozporu s právem stěžovatelů na příznivé životní prostředí. Již v žalobě přitom stěžovatelé argumentovali, že výkladem zastávaným správními soudy dochází k zásahu do tohoto práva, protože stavebníci jsou nuceni rekonstruovat zdraví škodlivé budovy.


III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona o Ústavním soudu. Shledal, že ústavní stížnost včas podali oprávnění stěžovatelé jako účastníci řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelé vyčerpali dostupné prostředky k ochraně svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).

IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Nepřísluší mu dozor nad jejich rozhodovací činností. Ve své ustálené judikatuře Ústavní soud rovněž akcentuje zásadu minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci. Vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních věcí, je proto v zásadě věcí správních soudů. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat pouze za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).

9. Stěžovatelé brojí proti zamítnutí své žádosti o dodatečné povolení jimi realizované stavby. Argumentují nejprve proti výkladu pojmu "rekonstrukce" obsaženém v územním plánu, který má zahrnovat rovněž zbourání původní stavby a vybudování stavby obdobné, ale nové, na jiném místě na stejném pozemku. Vypořádání s touto námitkou správními soudy Ústavní soud považuje za ústavně konformní. Vychází z definice a systematiky stavebního zákona, který zahrnuje jak problematiku stavebního řízení, tak územního plánování. Činila tak i dřívější právní úprava účinná v době přijetí územního plánu. Není zde relevantní důvod v těchto oblastech stejné pojmy vykládat odlišně.

10. Výklad zastávaný správními soudy odpovídá také obecnému jazykovému chápání tohoto pojmu a jak je patrné z napadených rozhodnutí, rovněž ustálené rozhodovací praxi civilních i správních soudů. Jak se též podává z rozhodnutí stavebního úřadu přiloženého k ústavní stížnosti, nový objekt je zastavěnou plochou oproti původnímu o deset metrů větší. Chápat jako "rekonstrukci" zbourání objektu a vybudování jiného, většího a na jiném místě skutečně není přesvědčivé. Závěry správních soudů jsou racionální a nepředstavují judikaturní či doktrinální exces. Není důvod je tedy blíže přehodnocovat.
1. Přiléhavě správní soudy argumentovaly též k námitce stěžovatelů o údajné diskriminaci; na všechny osoby ve stejné situaci, tedy při stavbě nového domu, platí stejný limit zastavěné plochy pro všechny v daném území. Odlišný režim pro dosavadní stavby je (legitimně) odůvodněný tím, aby jejich vlastníci nebyli nucení bourat své stavby, tedy aby územní plán nepůsobil retroaktivně. To je přiměřené řešení regulace výstavby v území a důsledek samé podstaty takové regulace, kde se musí zvažovat jednotlivé dotčené zájmy a je žádoucí, aby právní úprava působila do budoucna. Nic nenasvědčuje tomu, že by řešení v dané lokalitě bylo nepřiměřené. Nic takového ostatně konkrétně stěžovatelé ani netvrdí.

11. Obdobně lze reagovat také na námitky stěžovatelů o nedostatečném posouzení veřejného zájmu ospravedlňujícího omezení jejich vlastnického práva z hlediska principu proporcionality. Jak se podává z napadených rozhodnutí, pro správní soudy zde veřejný zájem (ve smyslu přípustnosti omezení vlastnického práva) reprezentují ustanovení stavebního zákona a regulace územního plánování, což jsou v demokratické společnosti běžně a všeobecně akceptované cíle a prostředky k omezení vlastnického práva (srov. přiměřeně rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 4. 2004 ve věci Gorraiz Lizarraga a další proti Španělsku, stížnost č. 62543/00, § 70). Soustředily-li se tedy správní soudy na tyto aspekty, jsou jejich úvahy i z ústavněprávního hlediska dostatečné; směřují totiž mimo jiné k nalezení spravedlivé rovnováhy dotčených zájmů.

12. Neobstojí ani argumentace stěžovatelů porušením jejich práva na příznivé životní prostředí, kterou pouze rámují svoje shora vypořádané námitky. Že stěžovatelé byť z dobrých důvodů nebyli schopní či ochotní stávající objekt zachovat, neznamená, že územní plán, který do budoucna stanoví určité požadavky na výstavbu, představuje bez dalšího zásah do práva na životní prostředí. Zdravotně závadný materiál použitý v původní stavbě, jak tvrdí stěžovatelé, v žádném směru nesouvisí s regulací stanovenou územním plánem. Ta platí pro všechny, kteří hodlají na daném území postavit nový dům, jak přiléhavě uvedly správní soudy. O zásah do uvedeného práva zde tedy nejde.

13. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatelů (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 3. dubna 2025


Pavel Šámal v. r.
předseda senátu