IV.ÚS 2430/22 #3

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Baxy a Josefa Fialy o ústavní stížnosti stěžovatelů 1) Pavla Bratránka a 2) obchodní společnosti TAARTRADE, spol. s r. o., sídlem Měšice 557, Tábor, obou zastoupených Mgr. Radanou Vítovcovou, advokátkou, sídlem Pod Tržním náměstím 612/6, Tábor, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. července 2022 č. j. 10 As 166/2022-93 a rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. dubna 2022 č. j. 61 A 7/2021-228, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích, jako účastníků řízení, a 1) Petra Bratránka a 2) Lenky Bratránkové a 3) Krajského úřadu Jihočeského kraje a 4) příspěvkové organizace Ředitelství silnic a dálnic ČR, zastoupené JUDr. Ing. Milošem Olíkem, Ph.D., LL.M., advokátem, sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4 - Nusle, jako vedlejších účastníků řízení, takto:

Odůvodnění:

I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení napadených rozsudků Nejvyššího správního soudu o zamítnutí kasační stížnosti a Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud"), kterým bylo rozhodnuto o jejich správní žalobě proti mezitímnímu rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje (dále jen "krajský úřad") ze dne 3. 2. 2021 sp. zn. OREG/134734/2019/adka. č. j. KUJCK 16103/2021, ve znění opravného rozhodnutí ze dne 22. 2. 2021 sp. zn. OREG/134734/2019/adka č. j. KUJCK 23498/2021.

2. Z ústavní stížnosti a obsahu soudního spisu vedeného Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 10 As 166/2022 a soudního spisu vedeného krajským soudem pod sp. zn. 61 A 7/2021, které si Ústavní soud vyžádal za účelem posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti, se podává, že krajský úřad v předchozím bodu uvedeným mezitímním rozhodnutím podle § 4a zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů, rozhodl I. výrokem o vyvlastnění několika pozemků a staveb ve vlastnictví stěžovatelů, prvního vedlejšího účastníka a druhé vedlejší účastnice (dále rovněž jen "vyvlastňovaní"), a to za účelem stavby Dálnice D3 Tábor - Veselí nad Lužnicí, stavba 0306 - obchvat Tábora. Současně čtvrtému vedlejšímu účastníkovi, který ve správním řízení vystupoval v postavení vyvlastnitele, uložil povinnost zaplatit vyvlastňovaným zálohu na náhradu za vyvlastnění (II. výrok) a rozhodl, že "zamítá žádost vyvlastňovaných na náhradu nákladů právního zastoupení" (III. výrok). Krajský úřad přitom shledal splnění všech podmínek pro vyvlastnění předmětných pozemků a staveb, a to včetně zákonné podmínky přiměřenosti vyvlastnění podle § 4 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění).

3. Proti mezitímnímu rozhodnutí krajského úřadu o vyvlastnění podali všichni vyvlastňovaní správní žalobu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Krajský soud z moci úřední prohlásil II. výrok rozhodnutí krajského úřadu, kterým byla čtvrtému vedlejšímu účastníkovi uložena povinnost zaplatit zálohu na náhradu za vyvlastnění, za nicotné, neboť krajský úřad ve vyvlastňovacím řízení neměl pravomoc o této otázce rozhodnout (body 180 a 190 odůvodnění rozhodnutí). Zdůraznil, že mezitímní rozhodnutí podle § 4a liniového zákona může obsahovat pouze výroky podle § 24 odst. 3 zákona o vyvlastnění, nikoli (též) výroky další. Povinnost vyvlastnitele uhradit zálohu na náhradu za vyvlastnění a tomu odpovídající nárok vyvlastňovaných pak vyplývají přímo ze zákona, který zároveň specifikuje jak její výši (podle znaleckého posudku), tak i dobu splatnosti.

4. Krajský soud shledal správní žalobu důvodnou ve vztahu k výroku o vyvlastnění nemovitostí ve vlastnictví druhé vedlejší účastnice (výrok I. d. rozhodnutí krajského úřadu), neboť v jejím případě nebyla splněna zákonná podmínka subsidiarity vyvlastnění podle § 5 zákona o vyvlastnění. Čtvrtý vedlejší účastník (vyvlastnitel) totiž s druhou vedlejší účastnicí (vyvlastňovanou) vůbec nejednal o získání práv k pozemkům (blíže body 228 až 241). Ve zbytku, tj. rovněž ve vztahu k výrokům rozhodnutí krajského úřadu o vyvlastnění pozemků a staveb ve vlastnictví stěžovatelů, krajský soud žalobu zamítl.

5. Z odůvodnění rozhodnutí krajského soudu, které je velmi podrobné (272 bodů), lze vzhledem k podstatě ústavní stížnosti poukázat na následující argumentaci krajského soudu. Krajský soud se v napadeném rozhodnutí musel především vypořádat s námitkou nezákonného rozsahu vyvlastnění, resp. nesplnění podmínky přiměřenosti vyvlastnění dle § 4 zákona o vyvlastnění. Podotkl, že zákon o vyvlastnění ani liniový zákon neomezuje rozsah vyvlastnění pouze na nemovitosti, na nichž má v budoucnu vzniknout plánovaná stavba. Poukázal na to, že "podstatou celé věci je vyřešení otázky dostavby dálnice D3 v těsné blízkosti vyvlastňovaných nemovitostí žalobců. K těmto nemovitostem mají žalobci přístup prostřednictvím připojení na stávající rychlostní komunikaci I/3 (právě tato komunikace se má dostavbou proměnit v dálnici)... Zatímco stavba někdejší sousední čerpací stanice PMH byla spolu s obslužnou komunikací povolena coby dočasná, stavby žalobců povolil příslušný stavební úřad jako stavby trvalé s tím, že přístup k jejich nemovitostem zajistí příjezd přes areál čerpací stanice... Jinými slovy žalobcům svědčí právo využívat přilehlou obslužnou komunikaci, založené rozhodnutími správních orgánů. Nicméně dostavba dálnice D3 bude mít za následek, že tato obslužná komunikace (původně povolená jako dočasná) zanikne. Žalobci by tedy ztratili jediný existující přístup ke svým nemovitostem, které by tak nadále nebylo možné reálně využívat (a už vůbec ne k jejich aktuálnímu účelu, neboť pneuservis, čerpací stanici LPG a motocentrum nepochybně pro svůj provoz vyžadují přístup motorovými vozidly). Samotné oprávnění žalobců užívat sjezd přitom nelze pro jeho veřejnoprávní charakter vyvlastnit. Uvedené napojení tedy ve výsledku mohou zrušit jedině vlastníci nemovitostí, které tento sjezd obsluhuje, čímž se otevře možnost dostavby dálnice D3. Právě z tohoto důvodu vyvlastnitel usiluje o získání vlastnického práva k vyvlastňovaným nemovitostem" (body 194 a 196).

6. Podstatné je podle krajského soudu v posuzované věci to, že "pokud by vyvlastnitel nenabyl vlastnické právo ke všem vyvlastňovaným nemovitostem, stále by žalobcům ke zbytku z nich svědčilo veřejnoprávní oprávnění využívat současný sjezd na rychlostní silnici I/3. Účelu vyvlastnění tak dle názoru krajského soudu lze dosáhnout jedině vyvlastněním všech nemovitostí žalobců, k nimž se právo využívat tento sjezd váže. Jedině tak bude moci vyvlastnitel z pozice vlastníka sjezd ze své vůle zrušit a dálnici D3 v daném místě dokončit. Vyvlastnitel tedy nezbytně potřebuje získat vyvlastňované nemovitosti nikoli z důvodu faktické nezbytnosti (dálnice D3 na nich stát nebude), ale nezbytnosti právní. Z toho je i patrné, že naplnění účelu vyvlastnění by nebylo možné dosáhnout mírnějším zásahem v podobě omezení vlastnického práva žalobců" (bod 197 odůvodnění). Krajský soud dospěl k závěru, že pojem "nezbytnost" obsažený v § 4 odst. 1 zákona o vyvlastnění nelze vázat pouze na nezbytnost faktickou, ale je nutné zvažovat i to, zda specifické okolnosti konkrétního případu neopodstatňují vyvlastnění i tehdy, pokud vede k odstranění právní překážky pro naplnění účelu vyvlastnění (bod 198).

7. Krajský soud nepřisvědčil ani námitkám o nepotřebnosti vyvlastnění, které stěžovatelé opírali o údajnou možnost alternativních řešení přístupu k jejich nemovitostem (body 201 až 212). Ztotožnil se s hodnocením krajského úřadu, podle něhož je připojení nemovitostí stěžovatelů zřízením sjezdu přímo z dálnice D3 nemožné pro rozpor s technickými normami (nedostatečný odstup od blízké mimoúrovňové křižovatky). I v opačném případě by pak takové připojení bylo podle § 10 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pozemních komunikacích"), možné pouze z odpočívky, která se však v místě nenachází.

8. Pro úplnost lze podotknout, že důvodnými neshledal krajský soud ani 1) námitky stěžovatelů o nepřezkoumatelnosti výroků mezitímního rozhodnutí krajského úřadu o vyvlastnění jejich pozemků (bod 185 a násl.), 2) námitku zmatečnosti těchto výroků, neboť krajský úřad formální vady těchto výroků sám napravil opravným rozhodnutím (bod 167 a násl.), 3) námitku rozporu mezitímního rozhodnutí o vyvlastnění s cíli a úkoly územního plánování (bod 213 a násl.),
4) námitku neústavnosti konstrukce mezitímního rozhodnutí o vyvlastnění a jejích dopadů na stěžovatele (bod 217 a násl.), 5) námitku nesplnění podmínky subsidiarity vyvlastnění (a to na rozdíl od druhé vedlejší účastnice - viz bod 4 výše), 6) námitku diskriminace stěžovatelů (bod 257 a násl.) ani námitku vadného výroku o nákladech řízení (bod 260 a násl.).

9. Proti rozsudku krajského soudu podali stěžovatelé a čtvrtý vedlejší účastník kasační stížnosti, které Nejvyšší správní soud jako nedůvodné zamítl, když se plně ztotožnil s hodnocením provedeným krajským soudem. V odůvodnění napadeného rozhodnutí Nejvyšší správní soud k zamítnutí kasační stížnosti stěžovatelů především zdůraznil, že veřejné oprávnění užívání sjezdu stěžovateli, které bylo založeno rozhodnutím správního orgánu, nelze vyvlastnit, neboť by to odporovalo § 2 písm. a) zákona o vyvlastnění. Toto veřejné subjektivní právo totiž není podle Nevyššího správního soudu vlastnickým právem ani věcným břemenem. Oprávnění užívat sjezd mohou ve výsledku zrušit jedině vlastníci nemovitých věcí, které tento sjezd obsluhuje, čímž by se otevřela možnost dostavby dálnice D3. Právě z tohoto důvodu pak čtvrtý vedlejší účastník oprávněně usiluje jako vyvlastnitel o získání vlastnického práva k vyvlastňovaným nemovitostem stěžovatelů (body 60 a 65 odůvodnění). K dalším námitkám stěžovatelů opětovně poukázal na to, že sjezd z dálnice k nemovitostem stěžovatelů nelze zřídit pro rozpor s technickými normami, a že jakékoli navržení odpočívky v územně plánovací dokumentaci pro posouzení projednávané věci nemá vliv, neboť taková změna je nezávislá na vůli čtverého vedlejšího účastníka. Nejvyšší správní soud uzavřel, že krajský úřad prověřil alternativní řešení, přičemž bylo řádně vyloženo, proč stěžovateli navržená alternativní řešení nelze použít. Důvodnou neshledal ani námitku neústavnosti mezitímního rozhodnutí (bod 88 a násl. odůvodnění) a údajně retroaktivní použití právních předpisů (bod 82 a násl.).


II.
Argumentace stěžovatelů

10. Stěžovatelé podrobně rekapitulují dosavadní průběh řízení před krajským úřadem a správními soudy a tvrdí, že napadenými soudními rozhodnutími bylo porušeno jejich právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), resp. právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), a právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Napadená rozhodnutí jsou rovněž rozporná s čl. 1 odst. 1 a čl. 96 odst. 1 Ústavy a s čl. 1, čl. 11 odst. 4 a čl. 37 odst. 3 Listiny.

11. Argumentace stěžovatelů v ústavní stížnosti a jejích doplněních fakticky spočívá především v jejich nesouhlasu s institutem mezitímního rozhodnutí podle § 4a liniového zákona. Stěžovatelé zdůrazňují, že "jsou nyní odňata vlastnická práva k jejich majetku, aniž je rozhodnuto o výši náhrady. Není jasné, zda, kdy a v jaké výši náhradu obdrží ... Stěžovatelé mají v konečném důsledku prostor vyklidit, a přestěhovat fungující podnikání, aniž je jim přiznána adekvátní náhrada a ani jim není známo, kdy jim přiznána bude pravomocným správním rozhodnutím. Pavla Bratránka omezuje toto vyvlastnění existenčně, když je mu odňat prostor, ve kterém provozuje podnikání jako OSVČ a jediný zdroj jeho příjmů... Právní předpisy přiznávají toliko nárok na náhradu obvyklé hodnoty nemovité věci. Neodškodňují se ve vyvlastňovacím řízení jiné újmy, např. nemajetková újma, škoda způsobená provozní činností stavebníka (zrušení přístupu), náhradu škody způsobené nezákonným správním rozhodnutím (zrušené stavební povolení). Odškodnění stěžovatelů tak není úplné - a tedy přiměřené".

12. K nesplnění zákonných podmínek (předpokladů) vyvlastnění pak stěžovatelé v části ústavní stížnosti označené jako "zásah do ústavních práv stěžovatelů" uvádějí toliko, že "nebyly splněny zákonné podmínky pro vyvlastnění. Nemovitosti a dálnice D3 mohou koexistovat, jen není vůle na straně státu k tomu, aby v tomto směru cokoli činil a šetřil tak práva stěžovatelů. Vyvlastnění má být až konečným řešením, není-li jiné řešení možné, a to není tento případ" (bod 4. této části). Následně pak konstatují, že "faktická nezbytnost vyvlastnění nebyla jako podmínka splněna, a tzv. nezbytnost právní je více nežli sporná, je-li představována jen veřejným právem na připojení k veřejné komunikaci, tj. nejsou splněny základní ústavní podmínky pro odnětí vlastnického práva vyvlastňovaných" (bod 10 téže části ústavní stížnosti). Stěžovatelé dále Ústavnímu soudu "pokládají" několik otázek (souhrnně str. 11 a 12 ústavní stížnosti), včetně té, jak má být nezbytnost vyvlastnění posuzována. V podání ze dne 13. 11. 2023 pak stěžovatelé zdůrazňují, že "nebrojí a nikdy nebrojili proti dostavbě dálnice D3 jako stavby ve veřejném zájmu, žádali vždy pouze o připojení své nemovitosti na pozemní komunikaci, když jejich nemovitost dostavbě dálnice D3 nebránila".


III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

13. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v němž byla napadená rozhodnutí vydána. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni advokátem podle § 29 až § 31 zákona o Ústavním soudu a jejich ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), když vyčerpali všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.

IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

14. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti stojícím mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a s ohledem na své ústavní postavení se řídí zásadou minimalizace zásahů do činnosti jiných orgánů [viz již nález ze dne 21. 9. 1999 sp. zn. I. ÚS 168/99 (N 126/15 SbNU 203)]. Postup ve správním řízení a soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních věcí, jsou záležitostí správních orgánů a posléze správních soudů (viz např. usnesení ze dne 26. 6. 2019 sp. zn. I. ÚS 1172/19 nebo ze dne 22. 6. 2021 sp. zn. I. ÚS 1030/21, dostupná na http://nalus.usoud.cz). V řízení o ústavní stížnosti dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je Ústavní soud oprávněn zasáhnout do rozhodovací činnosti soudů pouze tehdy, byla-li jejich pravomocným rozhodnutím porušena ústavně zaručená základní práva či svobody stěžovatelů.

15. Z rekapitulace ústavní stížnosti i podrobného odůvodnění napadených rozhodnutí je zjevné, že stěžovatelé Ústavnímu soudu předkládají víceméně totožnou argumentaci, kterou uplatnili v řízení před soudy, přičemž na všechny jejich námitky soudy dostatečně a srozumitelně reagovaly. Ústavní stížnost nadto neobsahuje žádnou relevantní ústavněprávní argumentaci - za tu přitom nelze považovat pouhé odkazy na články Ústavy, Listiny a Úmluvy.

16. Stěžovatelé se v ústavní stížnosti žádným způsobem nevypořádávají s argumentací soudů, které náležitým způsobem vyložily, z jakých důvodů nelze výrok rozhodnutí o vyvlastnění jejich pozemků a staveb považovat za nezákonný. Ústavní stížnost představuje především nesouhlas stěžovatelů s institutem mezitímního rozhodnutí o vyvlastnění podle § 4a liniového zákona, přičemž stěžovatelé opakovaně namítají jeho neústavnost. V té souvislosti postačí odkázat stěžovatele na nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 39/18, kterým byl návrh na zrušení § 4a liniového zákona zamítnut, neboť Ústavní soud neshledal jeho rozpor s ústavním pořádkem.

17. Na stěžovateli předestřené otázce, zda je "ústavněkonformní, aby využil vyvlastňovací úřad institut mezitímního rozhodnutí, když se předložené znalecké posudky o výši náhrady za vyvlastnění výrazně liší", pak napadená soudní rozhodnutí (která jako jediná jsou petitem ústavní stížnosti napadena), zjevně nezávisejí. Přesto lze podotknout, že podstatou mezitímního rozhodnutí podle § 4a liniového zákona je právě to, aby stanovení výše náhrady za vyvlastnění (které může být i vzhledem k odlišným znaleckým posudkům skutečně komplikované) neúměrně neprodlužovalo samotné vyvlastnění pozemků a staveb nutných za účelem uskutečnění liniové stavby. Ústavní soud přitom zdůrazňuje, že nelze zohlednit tvrzenou újmu stěžovatelů spočívající v tom, že jim stále nebyla přiznána náhrada za vyvlastnění a budou případně nuceni vynakládat finanční prostředky za pronájem (jiných) prostor pro výkon své podnikatelské činnosti. K nápravě případné nečinnosti krajského úřadu při vydání navazujícího rozhodnutí o náhradě za vyvlastnění slouží jiné procesní prostředky ochrany práva (žádost o přijetí opatření proti nečinnosti a následně žaloba proti nečinnosti správního orgánu), než je řízení o ústavní stížnosti proti mezitímnímu rozhodnutí, kterým se stěžovatelům odňalo vlastnické právo. K výroku rozhodnutí krajského soudu o prohlášení nicotnosti II. výroku rozhodnutí krajského úřadu pak stěžovatelé neuvádějí žádnou relevantní argumentaci.

18. Otázka, jak přesně má být zkoumána "nezbytnost vyvlastnění" ve smyslu § 4 odst. 1 zákona o vyvlastnění, je otázkou podústavního práva, k jehož výkladu není Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (viz bod 14 výše) povolán. Posouzení naplnění podmínky přiměřenosti vyvlastnění náleží vyvlastňovacímu úřadu, potažmo správnímu soudu, který v tzv. plné jurisdikci přezkoumává jeho rozhodnutí. Ústavní soud se může omezit pouze na konstatování, že v závěru správních soudů, podle nichž je třeba zohlednit nejen nezbytnost faktickou, ale také nezbytnost právní, nelze shledat neústavní výklad podústavního práva ani porušení základních práv a svobod stěžovatelů.

19. Správní soudy rovněž řádně objasnily, z jakých důvodů nelze pozemky stěžovatelů připojit k předmětné dálnici, přičemž stěžovatelé tento závěr kvalifikovaným způsobem nevyvracejí, resp. zpochybňují ho pouze obecným a neurčitým způsobem (bod 12 výše). Lze proto shrnout, že napadená rozhodnutí v žádném z ohledů nevybočila z požadavků kladených na ně ústavním pořádkem. Skutečnost, že stěžovatelé mají o výsledku řízení jinou představu, nezakládá porušení jejich práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, tím spíše, když nebyli omezeni v žádném svém konkrétním subjektivním procesním právu (srov. usnesení ze dne 27. 8. 2003 sp. zn. I. ÚS 148/02).

20. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 24. listopadu 2023


Radovan Suchánek, v. r.
předseda senátu