II.ÚS 804/26 #1

Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jiřího Přibáně a soudců Martina Smolka a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele Dominika Bárty, zastoupeného JUDr. Janem Brožem, Ph.D., LL.M., advokátem, sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. ledna 2026 č. j. 10 As 157/2025-30, rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 11. června 2025 č. j. 52 A 60/2024-63 a rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 29. července 2024 č. j. KUPA-13810/2024-3, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích a Krajského úřadu Pardubického kraje, sídlem Komenského náměstí 125, Pardubice, jako účastníků řízení, takto:

Odůvodnění:

I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí pro tvrzené porušení svých práv na soudní ochranu, ochranu vlastnictví, odepřít výpověď, dvojinstančnost trestního řízení, jakož i principu presumpce neviny.

2. Z ústavní stížnosti a doručených písemností se podává, že Městský úřad Ž. jako orgán ochrany zemědělského půdního fondu shledal stěžovatele vinným z přestupku užívání zemědělské půdy k nezemědělským účelům bez souhlasu s jejím odnětím ze zemědělského půdního fondu [§ 20 odst. 1 písm. c) zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění účinném do 30. 6. 2024]. Za to mu uložil pokutu ve výši 30 000 Kč. Krajský úřad Pardubického kraje (dále jen "krajský úřad") k odvolání stěžovatele napadeným rozhodnutím změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že upravil výrok o vině (upřesnil skutkovou větu), jinak prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Správní orgány za nezemědělskou činnost považovaly umístění rozestavěné stavby rekreačního objektu a vybudování přístupové komunikace a terénních úprav na pozemku ve vlastnictví stěžovatele.

3. Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem zamítl žalobu stěžovatele. Nejvyšší správní soud posléze zamítl také kasační stížnost stěžovatele. Podle správních soudů z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že pachatelem přestupku užívání zemědělského pozemku k nezemědělským účelům může být také vlastník, byť nikoli automaticky. Stěžovatel v nynější věci vědomě toleroval nelegální stavbu a nijak ji neřešil. V tom spočívá podstata přestupku. Obrana stěžovatele, že sám není stavebníkem, je nevěrohodná. Stěžovatel dokonce sám podal (posléze neúspěšnou) žádost o dodatečné povolení stavby, přestože by jeho verzi spíše odpovídalo požádat o její odstranění. Podle správních soudů správní orgány neporušily zásadu dvojinstančnosti řízení upřesněním výroku o vině v odvolacím řízení. Šlo po celou dobu o stejnou kvalifikaci a stěžovateli muselo být zřejmé, co je mu kladeno za vinu. Nedošlo ke zkrácení jeho práv na obhajobu, protože jeho argumentace se v žádném směru netýkala změn výroku. Pokuta nebyla likvidační; správní orgány se zabývaly všemi rozhodnými okolnostmi. Žádné výjimečné okolnosti ve své majetkové sféře stěžovatel netvrdil. Správní orgány je nebyly povinny ze své pozice aktivně zjišťovat, nemůže-li je tvrdit a doložit nikdo jiný než právě stěžovatel.


II.
Argumentace stěžovatele

4. Stěžovatel upozorňuje, že jeho věc není bagatelní (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 5. 2014 sp. zn. III. ÚS 1161/14), nadto zjevně přesahuje jeho zájmy. Zpochybňuje svoji odpovědnost za přestupek. Není stavebníkem ani uživatelem posuzované stavby. Správní orgány neučinily ani jeden pokus o ověření této námitky. Na vinu stěžovatele orgány veřejné moci usoudily jen z toho, že se rozhodl blíže nevypovídat. To odporuje principu presumpce neviny. Závěr správních soudů, že správní orgány nemusí blíže zjišťovat, kdo skutečně stavbu realizoval, odporuje rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2022 č. j. 1 As 188/2022-25. Z něj se podává přímý opak. S tím se však správní soudy nevypořádaly a Nejvyšší správní soud nepředložil věc rozšířenému senátu. Neobstojí ani argumentace Nejvyššího správního soudu, že odlišnost věcí je dána tím, že v nynější věci není stavební záměr dokončen, a tak nemůže být užíván. To přeci nevylučuje, že stavbu realizoval někdo jiný než stěžovatel. O dodatečné povolení stavby stěžovatel požádal, protože šlo o jedinou možnost, jak se vyhnout nařízení odstranění této cizí stavby na vlastní náklady.

5. Stěžovatel dále nesouhlasí se závěrem správních soudů, že nebyla popřena zásada dvojinstančnosti správního řízení. Stěžovatel měl s ohledem na změnu výroku v odvolacím řízení teprve tehdy skutečnou možnost vést reálnou obranu. Do té doby nemohl vědět, co je mu kladeno za vinu. Shora uvedená pochybení stěžovatel také zasazuje do kontextu zásady legality, neboť mu byla uložena povinnost, která ze zákona nevyplývá. Odpovědnost za zjištění skutkového stavu orgány veřejné moci rovněž přenesly na stěžovatele, přestože takovou odpovědnost stěžovatel jako obviněný mít nemůže. Stěžovatel byl shledán vinným pouze za údajnou realizaci záměru. Právní úprava přitom nevychází z nutnosti za každou cenu někoho potrestat. Konečně stěžovatel namítá, že uložená pokuta je likvidační a že správní orgány neupustily od potrestání, přestože pro takový postup byly dány podmínky. Tím se orgány veřejné moci v napadených rozhodnutích nezabývají.


III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že je k projednání ústavní stížnosti příslušný. Ústavní stížnost byla podána oprávněnou osobou, je včasná a přípustná. Stěžovatel je řádně zastoupen advokátem.

IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

7. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Nepřísluší mu dozor nad jejich rozhodovací činností. Ve své ustálené judikatuře Ústavní soud rovněž akcentuje zásadu minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci. Vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, je proto věcí (správních) soudů. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat pouze u tzv. kvalifikovaných vad.

8. Úvodem Ústavní soud poznamenává, že věc je třeba ve smyslu ustálené rozhodovací praxe považovat za tzv. bagatelní. Za hranici bagatelnosti se dlouhodobě považuje částka 50 000 Kč [srov. bod 25 nálezu ze dne 6. 4. 2021 sp. zn. IV. ÚS 3502/20 (N 72/105 SbNU 260), bod 21 nálezu ze dne 23. 7. 2025 sp. zn. I. ÚS 1392/24 či usnesení ze dne 21. 5. 2025 sp. zn. IV. ÚS 549/25 a ze dne 12. 6. 2025 sp. zn. III. ÚS 1485/25]. Tato výchozí hranice se samozřejmě může s ohledem na konkrétní okolnosti věci oběma směry posouvat. V nynější věci ovšem nemá Ústavní soud důvod vycházet z jiné částky. Bližší argumentaci k přehodnocení dosavadní judikatury, s výjimkou poukazu na usnesení ze dne 21. 5. 2014 sp. zn. III. ÚS 1161/14, aniž by se zabýval uvedenými pozdějšími nálezy, ostatně stěžovatel nepředkládá.

9. Stěžovateli je třeba přisvědčit, že osud ústavních stížností u bagatelních věcí je u Ústavního soudu zpravidla bez dalšího předurčen ze své podstaty k odmítnutí jako neopodstatněných právě pro svou předpokládanou zanedbatelnost ve sféře základních práv a svobod jednotlivce. Přes předloženou argumentaci stěžovatele tomu v nynější věci není jinak. Jinými slovy, Ústavní soud v nynější věci neshledal žádné kvalifikované vady, natož takového charakteru, aby opodstatnily zásah do věci, která je svým významem z ústavního hlediska zanedbatelná, přičemž stěžovatel žádným způsobem nekonkretizuje jím tvrzený "přesah jeho věci nad pouhé jeho zájmy", když v této souvislosti poukazuje jen na "neoprávněný zásah do svých ústavně zaručených práv a svobod" (viz bod 24 ústavní stížnosti).

10. Správní soudy se podle Ústavního soudu řádně vypořádaly s východisky své dosavadní rozhodovací praxe, jakož i s výkladem příslušných ustanovení zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Ústavní soud napadená rozhodnutí chápe tak, že zákon správní soudy neinterpretují jako ukládající povinnost za každou cenu někoho potrestat. Ústavní soud nespatřuje v hodnocení způsobu obhajoby stěžovatele porušení principu presumpce neviny: orgány veřejné moci nepotrestaly stěžovatele za jeho procesní strategii a jeho rozhodnutí blíže nevypovídat. Stěžovatel nebyl nucen vypovídat, a to ani žádným nepřímým nátlakem. Obrana stěžovatele, že má jít o stavbu někoho jiného a realizovanou bez jeho vědomí či proti jeho vůli, se ovšem na základě racionálních a konkrétně podložených argumentů ukázala jako nevěrohodná, dále nemyslitelná. To platí tím spíše, vyplývá-li z napadených rozhodnutí, že stěžovatel sám tvrdí, že stavbu realizovala osoba jemu blízká. V ústavní stížnosti to nijak nezpochybňuje.

11. Jak také zdůraznil Nejvyšší správní soud, jde především o to, jaký je postoj stěžovatele jako vlastníka pozemku k této (jím tvrzené cizí) stavební činnosti. Že není povinností do detailu rozebírat všechny varianty skutkového stavu, které ani nejsou myslitelné, nebo které již dosavadní argumentace vyvrací, a že zákon za problematický pokládá i postoj vlastníka ke stavební činnosti na svém pozemku, nepovažuje Ústavní soud za úvahy excesivní. Orgány veřejné moci se v napadených rozhodnutích přiléhavě zaměřily na argumentaci, že stěžovatel nezemědělskou činnost na svém pozemku toleruje.

12. V ostatním k odpovědnosti stěžovatele za přestupek Ústavní soud nepovažuje za nezbytné závěry napadených rozhodnutí blíže rozebírat. Jejich odůvodnění je ve srovnání s námitkami stěžovatele vyčerpávající. Z napadených rozsudků správních soudů je dostatečně zřejmé, co a proč z dosavadní rozhodovací praxe pro nynější věc vyplývá. Rozhodně nelze říci, že se správní soudy nevypořádaly s rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 188/2022 a další soudní rozhodovací praxí k posuzovanému přestupku (viz především body 12 až 19 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). Výklad a odlišení dosavadních případů dává smysl. Pro Ústavní soud je rozhodné, že v nynější věci argumentace stěžovatele (odůvodněně) selhává především na nevěrohodnosti jeho obrany a závěru, že i kdyby šlo skutečně o stavební činnost někoho jiného, stěžovatel ji toleruje.

13. Stěžovateli je ovšem třeba přisvědčit částečně v tom, že vymezení skutku ve výroku napadeného rozhodnutí krajského úřadu spíše svědčí potrestání stěžovatele za samotné užívání pozemku, nikoli za postoj stěžovatele vůči nezemědělské činnosti a jeho pozemku, jak později zdůrazňuje zejména Nejvyšší správní soud. Patrné je tedy určité pnutí mezi vymezením skutku ve výrokové části rozhodnutí krajského úřadu a tím, jak věc hodnotí správní soudy. V nevhodně formulovaném výroku ovšem Ústavní soud v nynější věci nespatřuje ústavní deficit, a to z následujících důvodů.

14. Zaprvé, je evidentní, že krajský úřad použil pojem "užívat zemědělskou půdu k nezemědělským účelům" jako zjevnou citaci § 20 odst. 1 písm. a) a § 3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, které s tímto pojmem pracují. Zadruhé, z časového vymezení skutku obsaženého ve výroku (od okamžiku oznámení zahájení řízení o odstranění stavby do provedení ohledání na místě) je patrné, že podstatou přestupku není samotná stavební činnost (stěžovatele či někoho jiného), nýbrž postoj stěžovatele jako vlastníka pozemku k ní. Takto k přestupku přistupuje evidentně i sám krajský úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí. V něm se uvádí, že není podstatné se zabývat tím, kdo je původcem závadného stavu, a že nezákonný je také stav, kdy vlastník závadný stav udržuje (viz s. 3 rozhodnutí krajského soudu). Zatřetí, těmito všemi aspekty se zabývaly také správní soudy, které s odkazem na svou judikaturu v podstatě potvrdily pojetí, které zastával již krajský úřad. Jde tedy skutečně po celou dobu o stejnou kvalifikaci jednání. Stěžovateli z výroku a odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu muselo být patrné, co je mu kladeno za vinu. Od toho se mohl odvíjet (a také odvíjel) následný soudní přezkum v obou instancích.

15. Ústavní soud má tedy za to, že požadavkem na zrušení rozhodnutí krajského úřadu by se věc z hlediska práv stěžovatele nikam neposunula. Jak Ústavní soud uvádí shora, samotné závěry o odpovědnosti za přestupek nepředstavují z hlediska ústavnosti žádný problém. Z hlediska formulace výroku nebyla stěžovateli upřena možnost argumentovat k podstatě věci - krajský úřad ani správní soudy nepřišly s žádným novým aspektem, který snad v předchozím řízení nebyl řešen. Nedostatky výroku by tedy krajský úřad v eventuálním novém rozhodnutí napravil pouze další pouze formální dílčí skutkovou úpravou výroku. Vydal by tedy prakticky totožné rozhodnutí. I to značí, že tyto nedostatky nedosahují náležité ústavněprávní úrovně.

16. Ústavně konformně se správní soudy vypořádaly také s námitkou stěžovatele o porušení dvojinstančnosti správního řízení samotnou změnou výroku v odvolacím řízení. Stěžovatel ani zde nadále netvrdí nic konkrétního, na co mu snad mělo být znemožněno změnou výroku reagovat. Neupřesňuje, co konkrétně představuje jím tvrzenou "reálnou obranu". Nic nevypovídá o tom, že by se v odvolacím řízení nastolilo změnou výroku něco nového, dosud neřešeného. Správní soudy se také podrobně zabývaly přiměřeností pokuty. Stěžovatel nadále ani zde netvrdí žádné konkrétní okolnosti, se kterými se správní orgány nevypořádaly. Obdobné platí u upuštění od potrestání. Stěžovatel měl po celou dobu řízení možnost tvrdit konkrétní okolnosti, se kterými by se orgány veřejné moci měly vypořádat. Nic takového ovšem neučinil a nečiní ani nyní.

17. Z hlediska zásady presumpce neviny obstojí také argumentace správních soudů k námitce, že stěžovatel měl být přísněji potrestán za svoje rozhodnutí nevypovídat. Krajský soud se touto námitkou zabýval v bodu 14 napadeného rozsudku. Uvedl, že druh a výměru trestu stejně stanovil již prvostupňový orgán a krajský úřad jeho rozhodnutí v tomto směru nijak neměnil a ani nekorigoval jeho důvody. Podle krajského soudu krajský úřad rozhodnutí stěžovatele nevypovídat zohlednil u výše trestu v tom smyslu, že se vycházelo z těch informací, které byly správním orgánům dostupné (tedy bylo přihlíženo k těm okolnostem, které prvostupňový orgán zjistil bez součinnosti stěžovatele, protože nevypovídal). Podstatou argumentace stěžovatele k výši trestu totiž v odvolání bylo, že se orgány veřejné moci nedostatečně zabývaly konkrétními okolnostmi v jeho majetkové sféře. Krajský soud tedy tuto formulaci chápe jako reakci na tyto námitky.

18. Ústavní soud takový výklad odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu nepovažuje za svévolný. Že se středobod rozhodování o výši trestu soustředil do správního řízení na prvním stupni, dává smysl s ohledem na to, že krajský úřad se výší pokuty nezabýval. Z napadeného rozhodnutí krajského úřadu je patrné, že krajský úřad u výše trestu skutečně jen vypořádal námitky stěžovatele, které shledal plně nedůvodnými a v podstatě odkázal na konkrétní hodnocení věci prvostupňovým orgánem.

19. Takové úvahy o významu formulací použitých krajským úřadem podle Ústavního soudu obstojí i ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva, který na presumpci neviny nahlíží mimo jiné jako na záruku, že obviněný v trestním řízení nebude nucen k sebeobviňování (rozsudek velkého senátu ze dne 12. 7. 2013 ve věci Allen proti Spojenému království, č. stížnosti 25424/09, § 93). Podle Evropského soudu pro lidská práva totiž i některé nepřesné formulace v trestních věcech mohou odporovat principu presumpce neviny (rozsudek ze dne 25. 1. 2018 ve věci Bikas proti Německu, č. stížnosti 76607/13, § 46, ačkoli v judikatuře Evropské soudu pro lidská práva jde spíše o problém tzv. předpojatých výroků).

20. Podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva platí, že v případech nešťastně zvolených výrazů je třeba vždy zohlednit skutečný význam daných výroků, nikoli jejich doslovné znění (rozsudek ze dne 28. 11. 2002 ve věci Lavents proti Lotyšsku, č. stížnosti 58442/00, § 126 i. f.) a je třeba se zabývat souvislostmi celého řízení a jeho zvláštnostmi (rozsudek ze dne 3. 10. 2019 ve věci Fleischner proti Německu, č. stížnosti 61985/12, § 65). Podle Evropského soudu pro lidská práva rovněž soud ve vyšší instanci může napadené výroky soudů nižších stupňů napravit tím, že jejich znění upraví (koriguje) tak, aby vyloučil jakýkoli předpojatý náznak viny, a to i v odůvodnění rozhodnutí, kterým se opravný prostředek zamítá (rozsudek ze dne 24. 3. 2022 ve věci Benghezal proti Francii, č. stížnosti 48045/15, § 36).

21. Podle Ústavního soudu správní soudy hodnotily formulace užité v odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu v souladu s uvedeným, tedy v kontextu konkrétního řízení a se zaměřením na samotnou podstatu těchto formulací. Nadto se správní soudy řádně zabývaly dalšími námitkami stěžovatele k přiměřenosti trestu, které však shledaly nedůvodnými. Tím jako subjekty ve vyšší instanci pochybnosti o případných motivacích racionálně a podloženě vyloučily, případně korigovaly. I zde ostatně Ústavní soud přihlíží k tomu, že jde o bagatelní věc. Uložená pokuta odpovídá 3 % zákonné sazby [§ 20 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu]. I kdyby tedy Ústavní soud přistoupil na argumentaci, že správní orány stěžovatele potrestaly přísněji, jde o zanedbatelný aspekt.

22. I zde Ústavní soud považuje za nezbytné přihlédnout k celkovému kontextu věci. Tedy znovu: stěžovatel byl uznán vinným za přestupek na základě ustáleného výkladu zákona, který umožňuje potrestat také vlastníka, který na svém pozemku toleruje nezemědělskou činnost. Obrana stěžovatele spočívala na tvrzení, že pozemek užívá někdo jiný, jeho osoba blízká, ovšem rozhodl se blíže tuto osobu neoznačit. Orgány veřejné moci s odkazem na postup stěžovatele v řízení o odstranění stavby shledaly, že taková obrana stěžovatele je z hlediska podstaty jemu vytýkaného jednání nevěrohodná, a především nepodstatná: je lhostejné, zda stavbu postavil někdo jiný, z chování stěžovatele je patrné, že byl se stavbou na svém pozemku srozuměn. Tuto argumentaci uplatnil již krajský úřad a správní soudy ji na základě své dosavadní judikatury jen rozvíjely.

23. V průběhu řízení nedošlo k žádnému skutkovému či právnímu posunu, na který by musel stěžovatel v další instanci reagovat. Chybí zde jakýkoli prvek překvapivosti. Okolnosti věci rovněž nijak nesvědčí předpojatosti orgánů veřejné moci, ani žádnému nátlaku na stěžovatele, aby vypovídal, nebo že by stěžovatel byl za svoji procesní strategii sankcionován. Správní soudy se s podstatou obdobně laděných námitek již ve svých napadených rozhodnutích vypořádaly a všechny formální nedostatky správních rozhodnutí zhojily, popřípadě logicky a srozumitelně vysvětlily, proč takové nedostatky není třeba v kontextu konkrétní věci napravovat rušením rozhodnutí. Tyto úvahy odpovídají úloze správních soudů, tedy poskytovat ochranu právům. Proto Ústavní soud v napadených rozhodnutích žádné kvalifikované vady neshledal.

24. Proto Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 15. dubna 2026


Jiří Přibáň v. r.
předseda senátu