I.ÚS 2813/25 #1

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Dity Řepkové, soudce Tomáše Langáška a soudce zpravodaje Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatelů a) Zbyška Kholla, obchodních společností b) Farma Kolová s.r.o. a c) STATEK HROUDA s.r.o., obou sídlem Libušina 527/36, Karlovy Vary, zastoupených JUDr. Vítem Kučerou, advokátem se sídlem Obrovského 2407, Praha 4, proti rozsudkům Nejvyššího správního soudu č. j. 22 As 78/2025-52 ze dne 24. 7. 2025, Krajského soudu v Ostravě č. j. 39 A 4/2024-209 ze dne 19. 3. 2025, rozhodnutím Ministerstva dopravy č. j. MD-4566/2024-910/16 ze dne 18. 9. 2024 a Krajského úřadu Karlovarského kraje č. j. KK/595/LP/23-30 ze dne 16. 10. 2023, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Ostravě, Ministerstva dopravy a Krajského úřadu Karlovarského kraje jako účastníků řízení a státního podniku Ředitelství silnic a dálnic s.p., sídlem Čerčanská 2023/12, Praha 4, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Magistrát města Karlovy Vary vydal dne 9. 7. 2008 územní rozhodnutí ("původní územní rozhodnutí"), jímž povolil umístění záměru D6 Karlovy Vary - Olšová Vrata ("záměr"). K žádosti vedlejšího účastníka (jako osoby zúčastněné na řízení) o změnu původního územního rozhodnutí vydal Krajský úřad Karlovarského kraje v záhlaví označené územní rozhodnutí ("nové územní rozhodnutí"), jímž žádosti vyhověl a původní územní rozhodnutí změnil.

2. Proti novému územnímu rozhodnutí podali stěžovatelé odvolání, o kterém Ministerstvo dopravy ("ministerstvo") rozhodlo v záhlaví uvedeným rozhodnutím tak, že nové územní rozhodnutí z části změnilo a z části potvrdilo. Záměr má být umístěn mj. na pozemcích ve vlastnictví stěžovatele a), jenž je společníkem stěžovatelek b) a c), které využívají některé z těchto pozemků pro ekologické zemědělství. Záměr má spočívat také v úpravách již existující silnice I/6. Jednou ze změn provedených novým územním rozhodnutím bylo vypuštění podmínky předchozího majetkového vypořádání mezi stavebníkem a stěžovateli.

3. Proti rozhodnutí ministerstva podali stěžovatelé žalobu, kterou Krajský soud v Ostravě v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl.

4. Kasační stížnost stěžovatelů zamítl Nejvyšší správní soud v záhlaví označeným rozsudkem.


II. Argumentace stěžovatelů

5. Proti v záhlaví označeným rozhodnutím stěžovatelé brojí ústavní stížností, neboť mají za to, že napadená rozhodnutí porušují čl. 1 Ústavy, čl. 11 odst. 1, 5 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod, dále čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ("Úmluva"), jakož i čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě ("Protokol").

6. Stěžovatelé zejména namítají, že v důsledku nového územního rozhodnutí pozbyli záruku, že jejich pozemky budou vykoupeny za dříve dohodnutých podmínek. V návaznosti na změnu zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), provedenou zákonem č. 225/2017 Sb. (dále jen "stavební zákon"), nepodmiňuje nové územní rozhodnutí stavební záměr majetkoprávním vypořádáním. Napadená rozhodnutí tak jsou podle stěžovatelů v rozporu s jejich legitimním očekáváním. Nepřípustnou nepravou retroaktivitou porušují jejich dříve nabytá práva. Stěžovatelé se obávají, že bude-li se v důsledku nového územního rozhodnutí postupovat podle liniového zákona, budou nuceni pozemky prodat za cenu pro ně nevýhodnou, určenou podle znaleckého posudku zadaného stavebníkem. Novelizované znění stavebního zákona je pro stěžovatele méně příznivé než předchozí úprava. To je při porušení legitimního očekávání postup obecně nepřípustný, k čemuž poukazují na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011. Soudy údajně neodůvodnily, proč se nejedná o nepřípustnou nepravou retroaktivitu. Nejvyšší správní soud údajně nesprávně shledal svůj rozsudek č. j. 7 As 320/2024-47 nepřiléhavým. Podle stěžovatelů není případný odkaz rozhodujících orgánů na § 93 odst. 2 stavebního zákona, jenž stanoví, že podmínky územního rozhodnutí platí po dobu trvání stavby, nedošlo-li z povahy věci k jejich konzumaci. Z takto neurčité formulace nemohl být stěžovatelům zřejmý dopad nového územního rozhodnutí (taktéž neurčitého) - tedy jaké konkrétní podmínky byly konzumovány.

7. Nejvyšší správní soud podle stěžovatelů nesprávně interpretoval absenci přechodného ustanovení novely stavebního zákona tak, že subjekty o již nabytá práva přicházejí. Pominul však, že legitimní očekávání bylo založeno původním územním rozhodnutím vydaným na základě předchozího znění zákona. Nejvyšší správní soud také nedostatečně zohlednil, že legitimní očekávání může vzbudit již sám zákon, k čemuž stěžovatelé odkazují např. na nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004.

8. Stěžovatelé připomínají, že Nejvyšší správní soud argumentoval, že k majetkovému vypořádání musí dojít i v návaznosti na nové územní rozhodnutí. Stěžovatelé nicméně nemohou předjímat, za jakých podmínek k vypořádání dojde. Je přitom zřejmé, že oproti původnímu územnímu rozhodnutí jsou jejich možnosti dané liniovým zákonem a zákonem o vyvlastnění limitované. Soudy nepřihlédly adekvátně k existenci a následnému výmazu předkupního práva stavebníka, tudíž neposkytly vlastnickému právu stěžovatelů dostatečnou ochranu.

9. Stěžovatelé považují nové územní rozhodnutí za neurčité, neboť nekonkretizuje dostatečně, v jakém rozsahu se původní územní rozhodnutí mění. Nejvyšší správní soud přiznal, že pro zjištění změn je nutné porovnat znění obou územních rozhodnutí a že by bylo přehlednější, kdyby ministerstvo u každé změny výslovně uvedlo, že v daném rozsahu původní územní rozhodnutí neplatí. Takový výčet ministerstvo uvedlo až ve vyjádření ke kasační stížnosti, čímž nelze vadu rozhodnutí zhojit. Interpretace soudů, že došlo k nahrazení podmínky v důsledku novely stavebního zákona, podle které se již vypořádání nepožaduje, je nepřípustným dotvářením správního rozhodnutí. Kdyby stěžovatelé tušili, že podmínka výkupu odpadne, tak by neobhospodařovali své pozemky pro dlouhodobou udržitelnost, ani by je neopatřili ekologickou certifikací. Jde tedy o zásah do vlastnického práva a faktické omezení možnosti s pozemky disponovat. Není přitom jisté, že všechny pozemky dotčené územními rozhodnutími musí být nakonec vykoupeny.

10. Správní orgány měly podle stěžovatelů pochybit i tím, že nehodnotily, nezasáhne-li jiná varianta stavebních záměrů vlastnická práva stěžovatelů méně. Stěžovatelé vytýkají nevyhodnocení vlivů záměrů, v důsledku čehož nebylo možno stanovit vhodná ochranná opatření. Má to být stavebník, kdo na základě komplexního vyhodnocení vlivů stavby vysvětlí, proč jím navrhovaný záměr je šetrný k právům dotčených osob. Plyne to z § 76 odst. 2 stavebního zákona. Soudy nemístně přesunuly tuto povinnost na stěžovatele. Z argumentace ministerstva a soudů se nepodává, zda dálnice bude mít vliv na udržení ekologické certifikace. Všem napadeným rozhodnutím stěžovatelé vytýkají, že nejsou dostatečně odůvodněna a pomíjí podstatu jejich námitek.

III. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

11. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

12. Ústavní soud předesílá, že Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku v souladu s ústavním pořádkem vypořádal všechny okruhy námitek, jimiž stěžovatelé argumentují v ústavní stížnosti. Dále se proto Ústavní soud omezí především na poukazy na relevantní pasáže rozhodnutí soudů. Není smyslem řízení před Ústavním soudem plně reprodukovat argumentaci obecných soudů ani znovu od základu posuzovat stížnostní námitky, byly-li již dostatečně posouzeny. Dále Ústavní soud předesílá, že stěžovatelé v ústavní stížnosti tvrdí mj. nedostatky odůvodnění rozsudku krajského soudu. Těmito aspekty rozhodnutí krajského soudu se Nejvyšší správní soud rovněž podrobně zabýval. Proto se Ústavní soud níže výslovně nezabývá těmi částmi rozsudku krajského soudu, které byly ústavně souladně posouzeny (či vyjasněny) Nejvyšším správním soudem. Ústavní soud také poznamenává, že napadená rozhodnutí jsou odůvodněna v souladu s požadavky plynoucími z ústavního pořádku a nepomíjí podstatu námitek stěžovatelů.

13. Nejvyšší správní soud dostatečně vysvětlil, že změna původního územního rozhodnutí nebyla nepřípustným retroaktivním zásahem do práv stěžovatelů. Stejně tak s řádným odůvodněním rozhodl, že stěžovatelům nesvědčilo legitimní očekávání ve smyslu jimi poukazované judikatury. V bodě 28 Nejvyšší správní soud uvedl, že podstatnou není otázka legitimního očekávání, ale zda může nové územní rozhodnutí změnit také podmínku předchozího výkupu pozemků určenou původním územním rozhodnutím. Toto vymezení rozhodné otázky je ústavněprávně bezproblémové. Dále Nejvyšší správní soud s poukazy na příslušné pasáže předchozích rozhodnutí shledal, že v důsledku novely stavebního zákona účinné od roku 2018 se již předchozí majetkové vypořádání pro účely územního rozhodnutí nevyžadovalo (bod 29 a násl. rozsudku). Rovněž zdůraznil, že správní orgán rozhoduje podle skutkového a právního stavu v době jeho rozhodování. Proto Nejvyšší správní soud výslovně konstatoval, že opačný závěr by vyžadoval existenci přechodných ustanovení zákona, podle nichž by se i na pozdější rozhodnutí vztahoval stavební zákon ve znění účinném do 31. 12. 2017. Jestliže takové přechodné ustanovení není, a použije se tak zákona v novelizovaném znění, nemusí být územní rozhodnutí podmíněno předchozím vypořádáním s vlastníky pozemků (neboť podle zákona nyní postačuje existence důvodu pro vyvlastnění). Možnost změnit územní rozhodnutí přitom rovněž plyne ze zákona samotného. Hodno zopakovat, že správní orgán rozhoduje podle právního stavu existujícího v době rozhodování. Napadené posouzení není výjimečně nepřípustným použitím nepravé retroaktivity, nýbrž prostým následováním zákona. Proto také Nejvyšší správní soud neposoudil význam rozsudku č. j. 7 As 320/2024-47 v rozporu s právem stěžovatelů na spravedlivý proces. Nejde tedy ani o nepřípustné dotváření správního rozhodnutí ze strany soudů, jak stěžovatelé tvrdí.

14. Z výše uvedených důvodů plyne, že podmínka majetkového vypořádání není legitimním očekáváním konkrétního, individualizovaného nároku ve smyslu čl. 1 Protokolu, jak o něm hovoří nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10. Stěžovatelé bez bližšího odůvodnění poukazují na nález týkající se nároku občanů na státní podporu, avšak pomíjí, že původní územní rozhodnutí nezakládalo konkrétní nárok, pouze obecnou podmínku předchozího vypořádání. Stejně tak stěžovatelé nedokládají, že by jim měla být poskytnuta nedůvodně nižší náhrada, než jaká by byla poskytnuta před vydáním nového územního rozhodnutí - právě proto, že původní podmínka nebyla konkretizovaným nárokem. Obdobné důsledky platí i pro poukaz stěžovatelů na nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02. Absence obecné podmínky vypořádání a paušální námitky o nevýhodnosti změny původního územního rozhodnutí nezpůsobují - za současného přesvědčivého zdůvodnění daného postupu - neústavnost změny územního rozhodnutí.

15. Oba soudy konstatovaly, že dosud uvedené neznamená, že by stěžovatelům za pozemky nepříslušela náhrada. Pouze není nutné, aby podmínky odkupu byly součástí územního řízení. Nejvyšší správní soud přiléhavě poukázal, že stěžovatelé pouze obecně tvrdí, že předchozí podmínka vypořádání pro ně byla výhodnější. Žádnou skutečnou škodu či konkrétní důvod porušení základního práva netvrdí. Sama okolnost, že došlo ke změně územního rozhodnutí, porušení základních práv nezpůsobuje. Tato námitka je tak zjevně neopodstatněná.

16. Namítají-li stěžovatelé neurčitost změny původního územního rozhodnutí, je i tato námitka zjevně neopodstatněná. Nejvyšší správní soud ji vyčerpávajícím způsobem vypořádal v bodech 24 a 25 rozsudku.

17. K ekologické certifikaci a otázce dostatečné šetrnosti stavebního záměru se Nejvyšší správní soud vyjádřil v bodech 33 a násl. rozsudku. Také toto posouzení je srozumitelné a přesvědčivé. Ani zde stěžovatelé nedokládají konkrétní újmu, která jim měla vzniknout, nýbrž povšechně konstatují zhoršení situace v důsledku nového územního rozhodnutí. Z napadených rozhodnutí nelze seznat, že by rozhodující orgány nemístně přesunuly povinnost zdůvodnění šetrnosti stavebního záměru na stěžovatele. Ústavní soud v napadených rozhodnutích neshledal ústavněprávně relevantní porušení § 76 odst. 2 stavebního zákona, jímž stěžovatelé argumentují. Stěžovatelé neuplatnili konkrétní argument, proč by záměr neměl být šetrný. K dotazu na vliv dálnice na ekologickou certifikaci se jim dostalo srozumitelné odpovědi ministerstva a i touto námitkou se Nejvyšší správní soud řádně zabýval - nejde o nevypořádaný argument. Ústavní soud odkazuje na body 39 a násl. rozsudku. Na tomto základě nelze shledat porušení základního práva stěžovatelů na ochranu vlastnictví.

18. Ústavní soud neshledal ústavněprávně relevantní pochybení, které by mohlo ústit ve zrušení napadených rozhodnutí. Proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ústavní stížnost odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 16. dubna 2026


Dita Řepková, v. r.
předsedkyně senátu