IV.ÚS 3444/24 #1

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudců Josefa Fialy a Milana Hulmáka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelů Ing. Jaroslava Maška a MUDr. Miroslavy Maškové, zastoupených JUDr. Tomášem Plavcem, advokátem, sídlem Široká 294, Chrudim, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. listopadu 2024 č. j. 2 As 279/2023-27, rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. července 2023 č. j. 30 A 53/2023-38, rozhodnutí Krajského úřadu Královehradeckého kraje ze dne 4. dubna 2023 č. j. KUKHK-12521/DS/2023-3 (Ma) a rozhodnutí Městského úřadu Dvůr Králové nad Labem ze dne 23. ledna 2023 č. j. MUDK-ODS/117103-2022/bru 11510-2022, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Hradci Králové, Krajského úřadu Královehradeckého kraje a Městského úřadu Dvůr Králové nad Labem, jako účastníků řízení, a MUDr. Evy Majernikové, jako vedlejší účastnice řízení, takto:

Odůvodnění

I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatelé se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, domáhají zrušení v záhlaví označených rozhodnutí správních úřadů a obecných soudů. Tvrdí, že napadená rozhodnutí porušují jejich ústavně zaručené právo vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh vyplývá, že napadeným rozhodnutím Městský úřad Dvůr Králové nad Labem (dále jen "městský úřad") deklaroval existenci veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku ve vlastnictví stěžovatelů. Dospěl k závěru, že došlo k naplnění všech jejích znaků a zdůraznil, že jde o jedinou pozemní komunikaci určenou k užití vozidly a chodci, kterou jsou jednotlivé nemovitosti napojeny. Zároveň neexistuje žádná alternativa dopravního napojení. K odvolání stěžovatelů a vedlejší účastnice Krajský úřad Královehradeckého kraje (dále jen "krajský úřad") rozhodnutí městského úřadu změnil tak, že specifikoval, v jakých částech pozemků se veřejně přístupná účelová komunikace nachází.

3. Krajský soud v Hradci Králové (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem správní žalobu stěžovatelů a vedlejší účastnice (která vlastní pozemek sousedící s veřejně přístupnou účelovou komunikací) zamítl. Zdůraznil, že jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil nesouhlas, jde o účelovou komunikaci vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace. Při nesouhlasu musí jít o aktivní jednání. Správní orgány obou stupňů tak správně dovodily, že souhlas právního předchůdce stěžovatelů byl dán. Pokud je účelová komunikace zřízena, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku - účelové komunikace. Zároveň komunikace nikdy nevedla výlučně přes pozemek sousedící s pozemkem stěžovatelů ve vlastnictví obce (dále jen "pozemek obce"), ale i přes pozemek stěžovatelů, a je tak naplněna podmínka nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby.

4. Nejvyšší správní soud kasační stížnost napadeným rozsudkem jako nedůvodnou odmítl. Rozhodnutí krajského soudu považoval za přezkoumatelné. Ztotožnil se přitom s v řízení učiněnými skutkovými i právními závěry ohledně existence souhlasu s veřejným užíváním komunikace na pozemku stěžovatelů. Souhlas s veřejným užíváním komunikace dal nejen jejich právní předchůdce, ale i stěžovatelé samotní. Stěžovatelé totiž nabyli nemovitost již v roce 1981 a minimálně do roku 2015 nebyl stav komunikace jakkoli změněn. Pozemky navíc nenabyli od veřejnoprávní korporace v restituci, nýbrž od soukromých osob. Jde-li o podmínku nezbytné komunikační potřeby, stěžovatelé ve skutečnosti žádají o vytvoření nové komunikace, která by vedla jinak než dosavadní cesta, a to i za cenu provedení, byť snad jednoduchých, terénních úprav. Z fotodokumentace obsažené ve spisovém materiálu vyplývá, že na pozemku obce ve sporné části se žádná komunikace dostatečné šířky nenachází. Tento pozemek je nezpevněný a zarostlý trávou. Jakkoli již v současné době případné komunikaci nebrání vzrostlé stromy či oplocení, žádná komunikace dosud na tomto pozemku nevznikla. Nelze přitom spravedlivě požadovat využívání cesty, která dosud neexistuje. Pokud jsou naplněny všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace, je omezení vlastnictví přiměřené (proporcionální), a proto není třeba provádět další test proporcionality.


II.
Argumentace stěžovatelů

5. Stěžovatelé nesouhlasí s tím, že strpěním užívání části vydlážděného pozemku pro lepší cestu (typická cesta z pohodlnosti) dal jejich právní předchůdce souhlas k užívání svého pozemku jako účelové komunikace. Pasivitu jejich právního předchůdce nelze vykládat jako souhlas se zřízením a existencí účelové komunikace na věky věků. V těsném sousedství pozemků stěžovatelů existuje plnohodnotná cesta v dostatečné šíři o stejné vzdálenosti a v podstatě stejné kvalitě. Je evidentní nesprávností tvrdit, že existuje nezbytná komunikační potřeba k užívání pozemků stěžovatelů. Nejvyšší správní soud se svou judikaturou odchyluje od nálezu ze dne 9. 1. 2008 sp. zn. II. ÚS 268/06 (N 2/48 SbNU 9) a připouští omezení vlastnického práva i pokud existuje alternativní přístup, který z nějakého důvodu nepovažuje za vhodný. Oporu v zákoně ani v Listině pak nemá stanovisko, že by snad majetek získaný převodem mezi příbuznými, měl mít menší ochranu než majetek získaný v restituci. Navíc, právní předchůdce stěžovatelů sice nepozbyl vlastnictví k předmětným nemovitostem, ale nemovitosti byly v režimu tzv. práva užívání socialistické organizace, a proti užívání jeho pozemku jinými osobami se tak nemohl před rokem 1989 účinně bránit.


III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

6. Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v němž byla napadená rozhodnutí vydána. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně jejich práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).

IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

7. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti (srov. čl. 83 a čl. 90 Ústavy). V řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) proti rozhodnutí obecných soudů tedy není další přezkumnou instancí.

8. Stěžovatelé se ústavní stížností domáhají ochrany jejich vlastnického práva k pozemku, které je omezeno existencí veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny je nucené omezení vlastnického práva možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Nepředpokládá-li zákon přiznání náhrady, je k ústavně souladnému omezení nezbytný souhlas vlastníka. To platí i pro veřejně přístupné účelové komunikace. Vedle této podmínky, v souladu s principem proporcionality, byla soudy dovozena i podmínka nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby (např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000 sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, a ze dne 7. 10. 2003 sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004 sp. zn. 5 As 20/2003 a ze dne 24. 8. 2017 sp. zn. 1 As 213/2017, nebo nález sp. zn. II. ÚS 268/06).

9. Námitky stěžovatelů v první řadě zpochybňují existenci souhlasu, resp. jeho kvalitu a závaznost. Jde-li o pasivitu jejich právního předchůdce a z toho správními soudy dovozený souhlas s užíváním, nepovažuje Ústavní soud názor správních soudů za neústavní. V této oblasti je již ustálená judikatura, podle níž může být souhlas výslovný, nebo i konkludentní [srov. např. nálezy ze dne 15. 3. 2011 sp. zn. III. ÚS 2942/10 (N 44/60 SbNU 505), nebo ze dne 21. 9. 2011 sp. zn. II. ÚS 3608/10 (N 164/62 SbNU 427), bod 20 a násl.]. Tento souhlas nemůže jednostranně odvolat vlastník, který jej udělil, a nemohou tak učinit ani jeho právní nástupci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006 sp. zn. 22 Cdo 1173/2005, nebo usnesení ze dne 27. 3. 2024 sp. zn. IV. ÚS 344/24, bod 9). V právě posuzované věci se správní soudy s existencí souhlasu k veřejnému užívání dostatečně vypořádaly (srov. body 21-28 napadeného rozsudku krajského soudu; body 23-26 rozsudku Nejvyššího správního soudu). Ani tím, že dovodily existenci souhlasu samotných stěžovatelů ze strpění více než 30letého užívání komunikace veřejností, nevykročily z ústavněprávního rámce. Ústavněprávní relevance nenabývá ani polemika stěžovatelů o nemožnosti účinné obrany před rokem 1989, neboť jde pouze o zlomkovou část z této doby.

10. Podle stěžovatelů stojí napadená rozhodnutí na předpokladu, že majetek získaný převodem mezi příbuznými požívá menší ochrany, než majetek získaný v restituci. Jak vyplývá i z výše uvedeného, souhlas předchozího vlastníka pozemku se zřízením účelové komunikace v zásadě přechází na vlastníka pozdějšího; jeho souhlasu tedy není třeba (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006 sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). V obecné rovině se k tomuto závěru, který platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno, přiklonil i Ústavní soud. Učinil tak v nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 38, jehož se stěžovatelé dovolávají. Zároveň výslovně uvedl, že tento závěr nelze vztahovat na nabytí vlastnického práva k pozemku v restituci. Stěžovatelé však pomíjí, že v případě restitucí bylo cílem zabránit přenesení omezení vlastnického práva na osoby, jimž byly pozemky protiprávně odejmuty. V případě běžného nabývání majetku po příbuzných k takové ochraně není dobrý důvod. Tuto koncepci proto za neústavní považovat nelze.

11. Podle stěžovatelů není pro omezení jejich vlastnického práva naplněna podmínka nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Ústavní soud připomíná, že zásadně není jeho úkolem hodnotit a přehodnocovat důkazy provedené obecnými soudy, pokud byly dodrženy zásady dané příslušnými procesními řády [nález ze dne 1. 2. 1994 sp. zn. III. ÚS 23/93 (N 5/1 SbNU 41)], či pokud je sám neprovedl [nález ze dne 21. 4. 1994 (N 17/1 SbNU 123) sp. zn. I. ÚS 68/93]. Důvod ke zrušení rozhodnutí obecného soudu je dán pouze tehdy, pokud by právní závěry obecného soudu byly v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními nebo z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývaly [srov. nálezy ze dne 20. 6. 1995 sp. zn. III. ÚS 84/94 (N 34/3 SbNU 257) nebo ze dne 12. 12. 2023 sp. zn. IV. ÚS 3584/22, bod 20]. V právě posuzované věci takový exces Ústavní soud neshledal. Závěry soudů o neexistenci alternativní komunikace ostatně odpovídají i fotografiím obsaženým v napadeném rozhodnutí krajského úřadu, proti nimž ostatně stěžovatelé ani přímo nic nenamítají. Tvrdí-li, že vedle komunikace existuje plnohodnotná cesta v dostatečné šíři o stejné vzdálenosti a v podstatě stejné kvalitě aniž by to jakkoliv dokládali, pouze pokračují v polemice se skutkovými závěry správních soudů.

12. Ani právní závěry správních soudů ohledně podmínky nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby nepovažuje Ústavní soud za neústavní. K nutnosti zkoumání "kvality" v úvahu přicházejících alternativních cest se Nejvyšší správní soud přihlásil opakovaně (kromě rozhodnutí zmiňovaných v napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu, např. i rozsudek ze dne 24. 8. 2017 č. j. 1 As 213/2017-38). Ústavní soud se již v minulosti uvedenou praxí zabýval, přičemž důvod pro kasační zásah neshledal. Zdůraznil přitom, že hodnocení samotné vhodnosti alternativ mu nepřísluší přehodnocovat (usnesení ze dne 28. 6. 2022 sp. zn. II. ÚS 1494/22, bod 13). Ani v právě posuzované věci není důvod se od této judikatury odchylovat. Ústavní soud zároveň upozorňuje, že ačkoliv stěžovatelé považují vedení komunikace přes jejich pozemek za "cestu z pohodlnosti", napadená rozhodnutí stojí na závěru, že alternativní cesta vůbec neexistuje.

13. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelů, odmítl jejich ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 12. března 2025


Zdeněk Kühn v. r.
předseda senátu