Proč manuál slučitelnosti

Manuál slučitelnosti je pomůckou určenou všem aktérům legislativního procesu, zejména ministerstvům a jejich legislativním odborům jakožto nejčastějším tvůrcům návrhů právních předpisů. Jeho cílem je usnadnit jim plnění povinnosti zakotvené v článku 4 a 9 legislativních pravidel vlády („LPV“), tedy povinnosti prokázat slučitelnost navrhovaného právního předpisu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

Užitečným zdrojem informací nicméně může být i pro ostatní orgány či osoby oprávněné předkládat návrhy zákonů, tedy zejména poslance a senátory, jejich asistenty, ale i další osoby a orgány, které se ve větší či meněí míře podílejí na legislativní činnosti, včetně připomínkování návrhů právních předpisů.

Podle čl. 1 odst. 2 Ústavy Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Podle článku 10 Ústavy dále platí, že vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. 

Závazky vyplývající z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod („Úmluva“) jsou závazky vyplývající z mezinárodního práva a Úmluvu je třeba považovat za mezinárodní smlouvu, k jejíž ratifikaci dal Parlament souhlas a jíž je Česká republika vázána. I když z článku 10 Ústavy vyplývá aplikační přednost Úmluvy před zákonem, stanoví-li Úmluva něco jiného než zákon, nelze při tvorbě zákonů pominout požadavky Úmluvy s tím, že v případě rozporu se použije namísto zákona Úmluva. Podle čl. 2 odst. 2 písm. b) LPV je při přípravě právního předpisu třeba dbát, aby právní předpis byl v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. 

Dne 12. května 2004 přijal Výbor ministrů Rady Evropy doporučení Rec(2004)5 o ověřování slučitelnosti návrhů zákonů, stávajících zákonů a správních postupů s normami stanovenými v Úmluvě. Výbor ministrů zde kromě jiného členským státům Rady Evropy doporučil, aby zajistily existenci vhodných a účinných mechanismů pro systematické ověřování slučitelnosti návrhů zákonů s Úmluvou ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva („ESLP“ či „Soud“). V příloze k tomuto doporučení Výbor ministrů formuloval 29 zásad, z nichž je vhodné připomenout zejména následující tři:

„5. Doporučuje se, aby členské státy zavedly ověřování slučitelnosti s Úmluvou u návrhů zákonů, zvláště těch, které mohou ovlivnit práva a svobody chráněné Úmluvou. Toto je velmi důležitý bod: přijetím zákona, jehož slučitelnost byla ověřena, stát snižuje nebezpečí, že by porušení Úmluvy mohlo mít svůj původ v samotném zákoně a že ESLP takové porušení zjistí. Nadto, stát své vlastní veřejné správě předepisuje s Úmluvou souladný rámec pro činnosti, které provádí vůči každému jednotlivci ve své jurisdikci.
[…]
19. Obecně vzato ověřování slučitelnosti návrhů zákonů s Úmluvou a jejími protokoly začíná na ministerstvu, které návrh zákona iniciuje. […]
20. Vnitrostátní právo mnoha členských států předpokládá, že návrh zákona odeslaný parlamentu bude doprovázen podrobnou důvodovou zprávou, která má rovněž naznačit a vymezit možné otázky na poli ústavy a/nebo Úmluvy. V některých členských státech musí být návrh zákona doprovázen formálním prohlášením o jeho slučitelnosti s Úmluvou. […]“

V neposlední řadě, potřeba systematicky ověřovat slučitelnost návrhů zákonů s Úmluvou a judikaturou ESLP byla – jako jedno z důležitých opatření k zajištění náležitého provádění Úmluvy na vnitrostátní úrovni – zdůrazněna na konferenci na vysoké úrovni k budoucnosti ESLP konané v dubnu 2012 v britském Brightonu. Článek 9 závěrečné deklarace mj. uvádí:

„9. Konference proto:
[…]
c) vyjadřuje zejména odhodlání smluvních stran zajistit účinné provádění Úmluvy na vnitrostátní úrovni přijetím následujících opatření:
[…]
ii) zavedení praktických opatření k zajištění, že politiky a právní předpisy budou plně v souladu s Úmluvou, a to včetně poskytování informací o slučitelnosti vládních návrhů zákonů s Úmluvou zákonodárnému sboru;
[…].“

Následná konference na vysoké úrovni k provádění Úmluvy konaná v březnu 2015 v belgickém Bruselu tuto výzvu zopakovala. Článek B-1 závěrečné deklarace mj. uvádí:

„B. Provádění Úmluvy na vnitrostátní úrovni:
[…]
Konference vyzývá členské státy, aby
[…]
d) uskutečnily kroky ke zlepšení ověření slučitelnosti návrhů zákonů, platných zákonů a správní praxe s Úmluvou ve světle judikatury ESLP;
[…]“

Podle čl. 4 odst. 1 písm. d) bodu 3 LPV věcný záměr obsahuje kromě jiného též způsob promítnutí navrhovaného věcného řešení do právního řádu; z návrhu musí být mimo jiné zřejmé, zda navrhované právní řešení je v souladu s ústavním pořádkem, s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii.

Článek 4 odst. 4 LPV stanoví, že slučitelnost navrhovaného řešení s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, prokazuje orgán, který věcný záměr vypracoval. Uvedené ustanovení dále podrobně vymezuje, jak má být tato slučitelnost ověřena:

„Ve věcném záměru uvede, které mezinárodní smlouvy se na danou oblast vztahují, jaký je jejich obsah a účel, a jakým způsobem se navrhované řešení dotýká plnění závazků plynoucích z těchto mezinárodních smluv, a podrobně vysvětlí, zda je s těmito závazky slučitelné; přitom zohlední i mezinárodní smlouvy, jimiž bude Česká republika vázána, jakmile tyto smlouvy vstoupí v platnost.

V rámci toho vždy samostatně posuzuje slučitelnost navrhovaného řešení s mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách, zvláště pak s Úmluvou […] a jejími protokoly, jakož i s judikaturou [ESLP] a právními názory mezinárodních orgánů zřízených ke kontrole plnění závazků vyplývajících z takových smluv, která se k dané oblasti vztahují; přitom provede shrnutí relevantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva a podrobně vysvětlí a odůvodní, zda je navrhované řešení s těmito smlouvami slučitelné.

Jinak tento orgán ve věcném záměru uvede, že se na oblast navrhované úpravy žádná mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, nevztahuje, nebo že se taková smlouva na danou oblast vztahuje, ale navrhované řešení se závazků z takové smlouvy nedotýká.“

Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, způsobem stanoveným v čl. 4 odst. 4 LPV má obsahovat také obecná část důvodové zprávy, která je součástí každého vládního návrhu zákona [čl. 9 odst. 2 písm. f) LPV].

Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s Úmluvou musí odpovědět na tři základní otázky:

1.   Dotýká se navrhovaná úprava některých práv či svobod zaručených Úmluvou?

2.   Jaké požadavky vyplývají z povinnosti zaručit na vnitrostátní úrovni tato práva či svobody?

3.   Je navrhovaná právní úprava s těmito požadavky v souladu?

V podrobnostech, jak při jednotlivých krocích postupovat, lze odkázat na kapitolu 2 obsahující vlastní návod ke kontrole slučitelnosti návrhů právních předpisů s Úmluvou.

Manuál slučitelnosti se skládá ze tří základních částí.

První část vedle vysvětlení důvodů, proč je nezbytné ověřovat slučitelnost návrhů právních předpisů s Úmluvou, obsahuje stručné představení obsahu Úmluvy, role a poslání ESLP, řízení před ním a seznam zdrojů informací, kde lze nalézt další a podrobnější informace. Konečně obsahuje stručné přiblížení judikatury ESLP, její závaznosti, struktury rozsudků a rozhodnutí ESLP a způsobu, jak rozhodnutí číst a jak je vykládat.

Druhá část obsahuje vlastní stručný návod, jaké otázky je třeba si při ověřování slučitelnosti návrhu právního předpisu s Úmluvou klást a jaké kroky vykonat. V druhé části tedy naleznete schématické zobrazení algoritmu kroků při ověření slučitelnosti, podrobnější komentář k jednotlivým krokům a na závěr příklady nejčastějších porušení Úmluvy, které vyvěrají ze samotné právní úpravy.

Jelikož se však Úmluva týká nesmírně širokého okruhu práv a svobod, které jsou velmi odlišné, je popsán obecný postup, který se uplatní v řadě případů, ale nikoli v celé své šíři ve všech případech. Konkrétní postup bude předkladateli zřejmý, jakmile se seznámí s požadavky, které na posuzovanou oblast klade Úmluva a judikatura ESLP. Z toho pak může vyplynout, že některé popsané kroky v dané situaci nebude nutné činit či je bude třeba vykonat s určitými odchylkami. 

V každém případě je důležité mít na paměti, že Úmluva a její protokoly obsahují základní pravidla a zásady, které se odrážejí téměř ve všech oblastech práva, i tam, kde by je člověk na první pohled neočekával. Úmluva se tak nedotýká jen předpisů, které upravují např. volební právo, svobodu projevu, spravedlivé soudní řízení či vyvlastňování, ale je relevantní např. i pro oblasti myslivosti, ochrany kulturních památek, rozhodovacích procesů obchodních korporací, nucené správy bank, protipovodňových opatření, provozu motorových člunů v rekreačních zónách atd. Vždy je tedy třeba důkladně zvážit zejména první krok ověření slučitelnosti, tedy otázku, zda je dotčeno některé právo nebo svoboda zaručená Úmluvou.

Ve třetí, nejobsáhlejší části naleznete podle jednotlivých oblastí státní správy stručný přehled hlavních zásad a pravidel, které v dané oblasti vyplývají z Úmluvy a judikatury ESLP a které návrh příslušného právního předpisu musí respektovat. Každá oblast je zpravidla dále dělena na konkrétnější situace či různá dotčená práva. S ohledem na šíři a nepřeberné množství situací, které spadají do věcného rozsahu Úmluvy, se nejedná a ani nemůže jednat o podrobný a úplný výklad ke všem otázkám, jichž se judikatura ESLP v dané oblasti může týkat; vždy však jsou rozebrána ta nejdůležitější a v judikatuře ESLP nejpočetněji zastoupená témata. 

Závěrem každé části či její kapitoly naleznete přehled nejvíce relevantní judikatury s krátkým přiblížením, jaké konkrétní právní otázky se daný judikát týká. Mnohdy zde naleznete i odkazy na judikáty týkající se otázek, které, jak bylo uvedeno výše, nejsou podrobně vysvětleny v předcházejícím textu, např. proto, že se týkají velmi specifických otázek. Nenaleznete-li tedy odpověď na otázku, kterou hledáte, v textu příslušné kapitoly, hledaná odpověď se zpravidla bude skrývat v navazujícím přehledu judikatury. Jde-li o rozsudky proti České republice, jejich úplné překlady naleznete v české databázi na adrese http://eslp.justice.cz/. Zároveň, jde-li o citované rozsudky a rozhodnutí proti jiným státům, pak ty, které byly vydány po 1. říjnu 2012, též zpravidla naleznete v této databázi, a to ve formě přehledných a relativně podrobných anotací, tedy jakýchsi shrnutí obsahu rozhodnutí v českém jazyce. Zbývající judikatura je dostupná v angličtině a/nebo francouzštině v oficiální databázi štrasburské judikatury HUDOC na https://hudoc.echr.coe.int/.